秦前红
陈家勋
检察公益诉讼历经十余年探索实践,已成为守护国家利益与社会公共利益的核心法治力量。不过,当前我们对这一制度的本土价值、正当性根源、核心运行逻辑的系统性认知仍有待深化。本文围绕文化传承、宪法根基、制度特色三大维度,试图厘清检察公益诉讼厚植文化根基、依托根本法保障、寓支持于监督的内在逻辑,以期为这一中国特色公益保护模式的制度成熟定型、专门立法稳步推进,提供更为系统自洽的理论阐释与实践指引。
中华优秀传统文化对检察公益诉讼的底蕴支撑
我国检察公益诉讼具有鲜明本土特色,其超越对抗、追求协同的制度品格,并非单纯的技术性设计,而是深深植根于中华优秀传统文化,其精神内核和治理智慧与中华法治文明一脉相承,是中华优秀传统法律文化在新时代的创造性转化、创新性发展。
传承“天下为公、民惟邦本”的民本政治思想。中华传统政治思想以“民本”为内核,秉持“天下非一人之天下也,天下之天下也”的公共治理理念和“民惟邦本,本固邦宁”的民生治理准则。检察公益诉讼始终以公共利益保护为根本遵循,通过各种渠道广纳民众诉求,凝聚公益保护全民合力,接续了“大询于众庶”的传统治理精神;同时聚焦生态环境与资源保护、食品药品安全等民生重点领域,以“如我在诉”意识贯穿办案全过程,以司法举措守护群众切身利益,实现了传统民本思想的现代法治转化。
传承“防患未然、息诉止讼”的司法文明品格。中华传统司法秉持“慎刑恤民”准则,追求“防患于未然”的前端治理与“天下无讼、以和为贵”的和谐目标。检察公益诉讼深度借鉴传统治理智慧,以起诉前程序占主导,以检察建议为优先方式,为责任主体预留主动纠错空间,最大限度防范公益损害扩大,传承了“保辜救急”的传统司法理念;同时以磋商沟通、协同履职等非对抗方式化解公益损害纠纷,推动实现案结事了政和,是对传统“息诉止讼”治理理念的创新发展。
传承“敬天崇道、物有所归”的生态治理智慧。中华传统文化历来倡导人与自然和谐共生,形成了“敬天崇道、顺应天时”的自然法则和“取之有度、用之有节”的资源保护理念。检察公益诉讼始终将生态环境和资源保护案件作为工作重点,紧扣山水林田湖草沙一体化保护和系统治理要求,践行“绿水青山就是金山银山”理念,诠释了传统顺应自然的生态智慧。同时,通过依法打击非法采砂、滥捕滥伐等违法行为,以法治刚性划定资源开发利用红线,实现了传统“物有所归”生态伦理的现代法治升华。
传承“薪火相传、守正创新”的文明发展理念。中华传统文化历来重视历史文脉的赓续传承,将文化遗产视作民族的“根”与“魂”。检察公益诉讼依法将文物和文化遗产保护纳入法定履职领域,以司法强制力制止破坏文化遗产的违法行为,推动建立长效保护机制,实现了中华优秀传统文化的活态传承,为民族文脉薪火相传提供了坚实法治保障。
我国宪法对检察公益诉讼的最高保障
检察公益诉讼制度的建立,根植于我国宪法秩序的内在要求,是宪法确立的国家机构职能体系与权力配置逻辑的必然延伸,为制度的长期健康发展提供了最高位阶的法治保障。
(一)职能正当性的宪法本源
我国宪法关于国家机构的设置原理、对检察机关的定位,为检察机关承担公益诉讼职能提供了充分、合法的制度依据。
人民代表大会制度奠定了公益代表的核心正当性。我国宪法规定一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会,其他国家机构由人民代表大会产生,对其负责,受其监督,因而都是人民利益的代表者和维护者,代表和维护公共利益是所有国家机构的共同使命。检察机关在公益诉讼中承担法定的程序性公益代表人职责,丰富了人民通过国家机构维护公共利益的制度化渠道,让抽象的人民公共利益转化为具体可落地的法治实践,完全契合我国宪法的人民主权原则。
法律监督机关的宪法定位赋予了核心履职资格。我国宪法明确“人民检察院是国家的法律监督机关”,负有保障法律统一正确实施的职责,其中包括监督民事法律、行政法律的正确实施。公共利益受损,多是民事主体违法侵权、行政机关违法履职或不作为的直接后果。检察机关通过公益诉讼督促纠正违法行为、保障法律正确实施,是在履行法律监督职责的过程中实现对公共利益的保护。现行民事诉讼法、行政诉讼法对检察公益诉讼的明确授权,更为宪法职能的落地提供了具体的法律通道,让抽象的法律监督转化为公益保护的实际效能。
(二)职能适配性的宪法赋能
由检察机关承担公益诉讼核心职能,不仅因其具备法定资格,更是我国宪法基于检察机关在国家治理体系中的独特优势而作出的最优选择。
检察权的独立行使,保障了公益保护的客观权威性。宪法第136条明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这不仅使检察机关能够在民事公益诉讼中独立于其他起诉主体,自主判断公益受损事实并及时采取行动,更使检察机关在行政公益诉讼中得以以独立姿态承担监督行政机关的履职,更加客观公正地评判行政机关的法律责任,确保公益维护不因部门利益或地方保护而打折扣。
上下一体的领导体制,契合了系统性公益保护的实践需求。检察机关实行“上级领导下级”的组织原则,能够形成上下贯通、协同联动的履职合力。这一体制优势使得检察机关在应对跨行政区划环境污染、流域生态破坏等系统性公益损害时,能够统一调配办案资源、协同推进督促整改,高效推动公益保护落地见效。
法律监督的专业属性,保障了公益保护的规范有序。检察机关作为专门的法律监督机关,拥有专业的法律人才队伍与成熟的调查核实、证据审查、法律论证能力,能够将公益保护限定在法治框架内,以法定标准界定公益损害、评判各方责任、提出修复方案,能够依法有效化解公益受损可能引发的社会矛盾,使公益保护始终在理性、规范、可预期的轨道上有序推进。
法律监督的权责边界,确保了监督效能与公共治理的有机统一。法律监督着眼于“监督”,这既能为公益保护提供强有力的监督支撑,也构成了检察机关参与公共治理的法定边界。监督权的赋予,让检察机关能够敏锐发现公益受损的线索,有力督促责任主体纠正错误;而监督者的定位,又将检察机关的公益履职限定在督促、支持有关机关依法履职的范围内,而非越位取代之。尤其是在行政公益诉讼中,检察机关的主要任务是提醒行政机关注意履职疏漏、督促其依法纠正、支持其完善治理,而非代替行政机关进行决策和管理。这种既有力又节制的制度安排,既确保公益保护不缺位,又充分尊重行政权的法定自主空间。
检察公益诉讼的原创性建构与核心运行逻辑
检察公益诉讼虽冠以“诉讼”之名,但其制度实质远非传统诉讼制度所能覆盖,它既实现了对域外公益诉讼制度的本土化重构与原创性突破,也形成了以诉讼为外在形式、以公益保护为核心目标、以协同共治为内在内核的独特运行逻辑,是一套超越传统诉讼形态的中国特色公共治理制度。
(一)制度移植后的本土重构
从制度渊源来看,“检察”与“公益诉讼”都是源于西方法律实践的舶来概念,但我国立足自身宪法秩序与治理需求,对二者进行了创造性融合与重构,形成了独树一帜的检察公益诉讼制度,实现了对域外相关制度的根本性突破。
形成系统化的制度规范体系。域外国家公益诉讼规则多散见于民事诉讼、行政诉讼的一般规范中,采取分散立法模式,未形成独立的制度体系;而我国检察公益诉讼已形成从顶层设计到基层实践的基本制度框架,当前正推进专门立法完善,将有效弥补以私益保护为核心的传统诉讼制度在公益保护领域的适配性短板,以实现公益保护制度的一体化、体系化建构。
确立检察机关的核心主体地位。域外民事公益诉讼的提起主体多以社会团体、公共组织或公民个人为主导,除巴西等少数国家外,绝大多数国家的检察机关仅承担补充、兜底职责,整体作用十分有限。而我国检察机关是公益诉讼的核心主导力量,同时具备提起民事和行政公益诉讼职能,承担线索发现、督促履职、提起诉讼等关键职责,在公益保护中发挥着不可替代的主导作用,形成了与域外公益诉讼截然不同的主体格局。
首创检察行政公益诉讼模式。由检察机关承担行政公益诉讼的核心职能,是我国检察公益诉讼最鲜明的制度亮点。域外鲜有此类实践,因为许多国家的检察机构隶属于行政机关系统,核心职能限于刑事追诉,由其对行政机关提起诉讼存在权力结构障碍。我国检察机关是独立于行政机关的法律监督机关,在法律的具体授权下,独立的检察机关得以对行政机关的违法行为或者不作为启动司法审查程序,督促其依法履职。行政公益诉讼职能的赋予,也进一步印证和强化了检察机关独立设置的制度价值。法律监督机关的定位并非空洞的标签,而需要通过具体制度予以充实,行政公益诉讼为法律监督提供了稳定可靠的程序载体,使检察机关在刑事公诉之外,获得监督行政权力运行的制度能力。
(二)对传统诉讼的本质超越
传统诉讼本质上是围绕私益展开的纠纷解决机制,其预设了两造因利益冲突而对立、法院居中裁判的基本架构,核心目标是化解个体利益纠纷、分配私益权利义务。而检察公益诉讼从价值根基到运行逻辑,实现了对传统诉讼形态的全面超越。
保护客体的本质差异。传统诉讼保护的是可分解、可还原为特定个体的合法私益,遵循的是主观诉讼逻辑。而检察公益诉讼保护的,是以集体主义价值为基础,不可分割、不可还原为特定个体权益的纯粹公共利益。诸如生态环境的系统改善、食品药品安全的有效保障、国家财产的安全与保值、英雄烈士名誉的社会尊崇,其受益者是全体人民。对此类公益的损害难以精准无误地还原、量化,对公益的保护,本质上蕴含着恢复公共秩序、提升治理效能等抽象目标。因此而形成的公益诉讼从其价值根基上,就不是一项以解决纠纷为终极目标的程序机制,而是一项以维护公共利益为使命的制度安排。
运行逻辑的根本转变。传统诉讼以利益对抗为内在逻辑,以司法裁断胜负为程序终点。而检察公益诉讼从根本上摒弃了对抗制的核心逻辑。在民事公益诉讼中,即便存在公共利益与被告私益的程序对抗,最终目标仍是制止并修复公益损害,而非在两造之间分配胜负;在行政公益诉讼中,检察机关与行政机关都可谓公共利益的代表者,公益受损的发生,往往并非源于行政机关与公益之间的利益冲突,而是源于其履职中的失误、疏漏或滞后。公益诉讼的实施,不是为了追究行政机关的“败诉责任”,而是借助司法程序的公正性、权威性和终局性,推动行政机关重新审视自身履职状况、堵塞监管漏洞、提升治理效能。在此意义上,行政公益诉讼虽然借用了诉讼的外壳,但其内在机理已经完全溢出了对抗制诉讼的解释框架,转向以协同治理为实质内核的制度运行模式。
(三)监督支持下的协同治理
检察公益诉讼的核心运行逻辑是“寓支持于监督,以支持促保护,以协同提质效”,形成“诉讼为表、治理为里”的核心特质,本质上是一个为各方主体提供协作共治渠道的公共治理平台。
以起诉前程序为核心的履职模式。检察公益诉讼的重心主要在行政公益诉讼方面,督促行政机关依法履职是实现公益保护的关键所在。检察行政公益诉讼并不以完整的诉讼流程为常态,而是将运行重心放在起诉前阶段的沟通、协商与协同履职。制度设计上,检察机关提起行政公益诉讼之前,须先行通过制发检察建议这一方式,提醒并督促行政机关自我纠错。实践中,绝大多数行政公益案件都在起诉前阶段得到圆满解决,真正进入诉讼程序的仅占极小比例。这一实践充分印证,检察公益诉讼中的“监督”,本质是以支持为核心,监督的目的不是对抗与追责,而是为行政机关自我纠错、规范执法提供制度助力,最终实现公益保护的共同目标。
以公益保护为核心的协同治理格局。检察公益诉讼打破了传统诉讼的两造对立架构,构建了检察机关、行政机关、法院围绕“公益保护”核心目标同向发力的协同治理格局。在此,检察机关将法律监督的专业能力注入公益保护,行政机关将行政管理资源投入问题整改,二者相互支撑、优势互补,形成了目标一致的治理共同体。即便是作为裁判者的法院,其角色也超越了传统的司法审查者,在查明事实、适用法律的基础上,积极推动责任主体主动履行公益修复义务,一同服务于公益保护的最高目标。这种将司法程序转化为协同治理载体的制度设计,使检察公益诉讼超越“诉讼”的形式外观,成为一项具有高度整合功能的治理制度,在解决具体公益问题的同时,推动国家机构公共治理效能的整体提升。
需要说明的是,检察公益诉讼对传统诉讼形态的功能超越,并非对我国现行诉讼制度体系的否定与颠覆,当前正在推进的检察公益诉讼专门立法,始终锚定在现行法律框架内稳步推进,并未脱离传统诉讼制度的根基。检察公益诉讼立法既不会颠覆我国现行的诉讼制度体系,也不会改变我国宪法所确立的国家治理体制与权力结构,其实质是基于对传统诉讼规则的优化,系统强化检察机关的职能作用,并全面协调其与法院、行政机关在公益诉讼中的关系。具体来说,虽然检察公益诉讼本质上已超越了传统的诉讼形态,但并不意味着其构成独立的“第四大诉讼类型”,它仍然严格遵循民事诉讼法、行政诉讼法的相关程序规范,借用诉讼的制度外壳来承载公益保护的实质功能。在此意义上,“检察公益诉讼法”应作为传统诉讼法的特别法而存在。立法法明确“特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定”,表明特别法不仅可以对一般法进行具体细化,还可在一定范围内进行变通规定。“检察公益诉讼法”仍然以传统诉讼法的一般程序规则为基础,针对公益保护的特殊需求作出专门规定,在起诉条件、诉前程序、诉权处分等方面进行适应性的制度设计,而非对民事诉讼法、行政诉讼法所确立的基本诉讼构造的否定或替代。在这一立法逻辑下,法院作为独立审判机关的角色没有变,行政机关作为维护公共利益、实施公共治理的主要责任人的地位没有变。专门立法的着力点,是从充实法律监督内涵的角度,为检察机关的公益保护提供更加明确、系统的程序机制和职能保障。
(作者分别为武汉大学法学院教授、最高人民检察院行政检察研究基地·武汉大学行政检察研究中心主任,华南理工大学法学院副教授)
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